Fragen und Antworten zum aktiven Veredelungsverkehr und der Nachfolgelösung Schoggigesetz

Die Schweizer Schokoladen- und Süsswarenindustrie steht im internationalen Wettbewerb. Produziert wird in der Schweiz, verkauft wird aber zu einem grossen Teil im Ausland. Die Nachfolgelösung zum früheren Schoggigesetz unterstützt die Branche, die höheren Schweizer Rohstoffkosten auszugleichen und die Produktion in der Schweiz zu sichern. Zentraler Bestandteil ist dabei der aktive Veredelungsverkehr.

1. Was ist der aktive Veredelungsverkehr?

Der aktive Veredelungsverkehr ist ein Zollverfahren für Waren, die in der Schweiz verarbeitet werden und danach wieder exportiert werden. Diese zu verarbeitenden Waren können mit Anrecht auf Zollrückerstattung oder zollbefreit vorübergehend eingeführt werden. Ein vereinfachtes Verfahren des aktiven Veredelungsverkehr ist ein wichtiges Standbein der Nachfolgelösung Schoggigesetz, die für die Schokoladen- und Süsswarenbranche zentral ist, um international konkurrenzfähig zu bleiben.

2. Warum brauchte es eine «Nachfolgelösung Schoggigesetz»?

Mit den verschärften WTO-Regeln von 2015 mussten die jahrzehntealten Exportsubventionen des Schoggigesetzes abgebaut werden. Dennoch blieb es dabei, dass Schweizer Rohstoffe wie Milch und Getreide deutlich teurer geblieben sind im Vergleich zu den Preisen auf dem Weltmarkt. Hohe Agrarzölle schützen die Preise der Agrarrohstoffe und mindern damit die Wettbewerbsfähigkeit der verarbeitenden Lebensmittelindustrie auf internationalen Märkten. Ziel der neuen, WTO-konformen «Nachfolgelösung Schoggigesetz» ist es daher, den Einsatz von Schweizer Milch und Getreide in der Lebensmittelverarbeitung weiterhin zu ermöglichen und gleichzeitig die internationale Wettbewerbsfähigkeit der exportierenden Lebensmittelhersteller zu sichern.

3. Was beinhaltet die Nachfolgelösung Schoggigesetz?

Die Nachfolgelösung zum Schoggigesetz, die seit 2019 in Kraft ist, beruht im Wesentlichen auf zwei Pfeilern.

1. Zulagen des Bundes an die Milch- und Getreideproduzenten
   Die früher an die Exporteure ausbezahlten Ausfuhrbeiträge werden seit 2019 als Zulage für Verkehrsmilch und als flächenbezogene Getreidezulage an die Landwirtschaft ausbezahlt. Damit die Wettbewerbsfähigkeit der exportierenden Lebensmittelhersteller aufrechterhalten werden kann, wurden privatrechtliche Ausgleichsmechanismen innerhalb der Agrar- und Lebensmittelbranche definiert, welche den Preisunterschied zwischen der Schweiz und dem Ausland ausgleichen sollen.
2. Vereinfachung des Bewilligungsverfahrens der aktiven Veredelung für die Exporteure: Ersatz des Konsultations- durch ein Informationsverfahren
   Die Vereinfachung besteht darin, dass die Milch- und Getreidebranche über die Bewilligungsanträge von exportierenden Verarbeitungsbetrieben informiert statt wie früher konsultiert wird.

Die Nachfolgelösung Schoggigesetz ist damit ein Zusammenspiel aus finanziellem Ausgleich für die verarbeitende Lebensmittelindustrie und zollrechtlicher Erleichterung. Aus Sicht der Schokoladen- und Süsswarenbranche ist sie zentral, damit Produktion, Wertschöpfung und Arbeitsplätze in der Schweiz gehalten werden können.

4. Was sind die rechtlichen Grundlagen für die aktive Veredelung und das vereinfachte Verfahren?

Der aktive Veredelungsverkehr für landwirtschaftliche Erzeugnisse & landwirtschaftliche Grundstoffe wird in Art. 12 Abs. 3 des Zollgesetzes (ZG) geregelt:

¹ Für Waren, die zur Bearbeitung, Verarbeitung oder Ausbesserung vorübergehend ins Zollgebiet verbracht werden, gewährt das BAZG Zollermässigung oder Zollbefreiung, sofern keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen.

² Unter den gleichen Voraussetzungen gewährt das BAZG für Waren, die ins Zollgebiet eingeführt werden, Zollermässigung oder Zollbefreiung, wenn inländische Waren gleicher Menge, Beschaffenheit und Qualität als bearbeitete oder verarbeitete Erzeugnisse ausgeführt werden.

³ Für landwirtschaftliche Erzeugnisse und landwirtschaftliche Grundstoffe gewährt das BAZG Zollermässigung oder Zollbefreiung, wenn gleichartige inländische Erzeugnisse nicht in genügender Menge verfügbar sind oder für solche Erzeugnisse der Rohstoffpreisnachteil nicht durch andere Massnahmen ausgeglichen werden kann.

Mit dem Wegfall der staatlichen Ausfuhr-Beiträgen für die exportierenden Lebensmittelhersteller gilt der in Art. 12, Abs. 3 ZG erwähnte Ausgleich des Rohstoffpreisnachteils für den Bund seit 2019 als nicht mehr gegeben. Die Situation wurde vom Bundesrat damals auf Seite 23 der Botschaft zur Ersatzlösung Schoggigesetz wie folgt beschrieben:

«Durch den Wegfall der Ausfuhrbeiträge ist für die bisher zu Beiträgen berechtigenden Milch- und Getreidegrundstoffe, die in Form von verarbeiteten Nahrungsmitteln der Zollkapitel 15–22 (…) ausgeführt werden, von einem dauerhaften, nicht kompensierten Rohstoffpreisnachteil auszugehen. Für die heute nach Artikel 1 der Ausfuhrbeitragsverordnung zu Ausfuhrbeiträgen berechtigenden Milch- und Getreidegrundstoffe sind die Bestimmungen von Artikel 12 Absatz 3 ZG in Zukunft somit generell erfüllt. Entsprechend wird der aktive Veredelungsverkehr für diese Grundstoffe zur Herstellung von verarbeiteten Nahrungsmitteln der Zollkapitel 15–22 ohne Konsultation der interessierten Organisationen und Bundesstellen nach Artikel 165 ZV bewilligt.»

Bei denjenigen Grundstoffen, für welche es früher staatliche Ausfuhrbeiträge gab, gelten die Bedingungen von Art. 12 Abs. 3 ZG somit als per se erfüllt. Es erfolgt nur eine Information, aber keine Konsultation mehr. Für die übrigen Grundstoffe erfolgt weiterhin eine Prüfung im Einzelfall im Konsultationsverfahren.

5. Wie funktioniert das Informationsverfahren beim aktiven Veredelungsverkehr?

Das Informationsverfahren wird vom Bund administriert und ist in Art. 165a der Zollverordnung (ZV) geregelt. Erhält die Oberzolldirektion ein Gesuch für eine Bewilligung zur aktiven Veredelung von Milch- oder Getreidegrundstoffen (gemäss Auflistung im Anhang 6 zu Nahrungsmitteln der Kapitel 15–22 von Anhang 1 des Zolltarifgesetzes (ZTG)), informiert sie die betroffenen Organisationen schriftlich über den Inhalt des Gesuchs sowie über Name und Adresse des gesuchstellenden Unternehmens. Wird das Gesuch nicht innerhalb von zehn Arbeitstagen nach dieser Information zurückgezogen, entscheidet die Oberzolldirektion über das Gesuch. Dementsprechend erhalten die inländischen Milchproduzenten während dieser Zeit die Möglichkeit, dem gesuchstellenden Unternehmen ein attraktives Angebot zu machen.

6. Wieso ist das Informationsverfahren bei der aktiven Veredelung wichtig?

Der Unterschied zwischen Konsultations- und Informationsverfahren ist in der Praxis von grosser Bedeutung, weil das Konsultationsverfahren unbestimmt lange dauert, einen unsicheren Ausgang hat und keine Planungssicherheit in der langfristigen Rohstoffbeschaffung bietet. Damit ist das Informationsverfahren ein unverzichtbarer Bestandteil der Ersatzlösung zum früheren Schoggi-Gesetz.

7. Wie funktionieren die privatrechtlichen Ausgleichszahlungen im Rahmen der Nachfolgelösung Schoggigesetz bei der Milch?

Das erste Standbein der Nachfolgelösung Schoggigesetz (vgl. Frage 3) sind die privatwirtschaftlichen Ausgleichszahlungen an die exportierenden Lebensmittelhersteller aus einem Fonds. Die Mittel für den sogenannten Fonds Rohstoffverbilligung stammen aus einer privatrechtlichen Abgabe auf sämtlicher nicht verkäster Verkehrsmilch. Geschuldet ist diese Abgabe grundsätzlich vom einzelnen Milchproduzenten. Das Inkasso erfolgt aus praktischen Gründen jedoch auf Stufe Milchverarbeiter (vgl. untenstehende Grafik): Die Verarbeitungsbetriebe melden die Mengen und überweisen die Beiträge monatlich an die BO Milch. Im Normalfall fliessen 80 Prozent des Betrags der Milchzulage nach Artikel 40 LwG in diesen Fonds; vorbehalten bleiben Mitteltransfers zwischen dem Fonds Rohstoffverbilligung und dem Fonds Regulierung, der rund 20 Prozent des Betrags umfasst.

Aus dem Fonds Rohstoffverbilligung werden die Exporteure milchhaltiger verarbeiteter landwirtschaftlicher Produkte unterstützt. Die BO Milch zahlt die Beiträge monatlich an die Exporteure aus. Die Höhe der Zahlung wird anhand der Fett- und Proteinmenge der verwendeten Milchgrundstoffe berechnet. Massgebend ist die Differenz zwischen dem A-Richtpreis der BO Milch und dem europäischen Milchpreis.

8. Wieso werden Agrarrohstoffe in die Schweiz importiert?

Grundsätzlich verwendet die Schweizer Schokoladenindustrie, Dauerback- und Zuckerwarenindustrie Schweizer Rohstoffe, wenn sie in der gewünschten Qualität und Mengen zu wettbewerbsfähigen Konditionen verfügbar sind. Bei einem Selbstversorgungsgrad von netto 46 Prozent müssen aber Agrarrohstoffe und Lebensmittel in die Schweiz importiert werden. Daher können rein mathematisch gar nicht alle von der Lebensmittelindustrie benötigten Agrarrohstoffe in der Schweiz angeboten werden. Der grösste Teil der Importe bei der Milch für die Schokoladen- und Dauerbackwarenindustrie erfolgt aus technischen Gründen, d.h. weil Milchpulver in der jeweils gewünschten Qualität in der Schweiz nicht erhältlich ist, unter anderem aus folgenden Gründen:

• Koscheres oder Halal-Milchpulver, das für gewisse Exportmärkte unabdingbar ist, wird in der Schweiz nicht hergestellt.
• Gewisse Labels werden in der Schweiz nicht angeboten. Wenn ein ausländischer Kunde für sein Produkt ein im jeweiligen Absatzmarkt relevantes Label (z. B. im Bio-Bereich) verlangt, ist in der Schweiz häufig kein Milchpulver mit der entsprechenden ausländischen Zertifizierung verfügbar.
• In der Schweiz wird kein sprühgetrocknetes Milchpulver in der für die Schokoladenproduktion benötigten Qualität angeboten. In der entsprechenden Qualität gibt es nur walzengetrocknetes Milchpulver, das einen leichten Karamell-Geschmack hat. Um Milchschokolade mit einem milchigeren Geschmack zu produzieren, muss auf ausländisches Milchpulver ausgewichen werden.
• Gewisse Arten von Kondensmilch werden in der Schweiz nicht produziert.
• Etc.

9. Wie entwickelte sich der aktive Veredelungsverkehr in den letzten Jahren?

Der aktive Veredelungsverkehr ist rückläufig. So ist im Jahr 2025 beispielsweise der aktive Veredelungsverkehr bei Vollmilchpulver gemäss der Branchenorganisation Milch (BO Milch) von 4953 Tonnen im Jahr 2024 auf 3493 Tonnen im Jahr 2025 gesunken (siehe untenstehende Grafik). Diese Tendenz dürfte im Jahr 2026 weiter anhalten. Der Rückgang ist auf Massnahmen der Branchenorganisation Milch zurückzuführen. So hat die BO Milch im Jahr 2025 unter anderem die Beiträge aus dem Fonds Rohstoffverbilligung, die an exportierende Lebensmittelhersteller ausbezahlt werden, erhöht. Durch diese höheren Zahlungen wurde ein Anreiz gesetzt, wieder vermehrt einheimische Milchgrundstoffe zu verwenden. Damit wurde ein früherer Entscheid der Milchbranche, bevorzugt an inländisch orientierte Branchen verkaufen zu wollen, korrigiert (vgl. Frage 10) (Der Vorstand beschliesst befristete Massnahmen zur Entlastung des Milchmarkts - IP Lait).

Die Menge im Veredelungsverkehr sollte zudem immer im Verhältnis mit dem Gesamtmarkt betrachtet werden: so betrug die Schweizer Milchmenge im Jahr 2025 3,31 Millionen Tonnen.

10. Wieso nahm der aktive Veredelungsverkehr bei Milchpulver und Butter im Zeitraum von 2020 – 2024 zu?

Während dieser Zeit wurde die Stützung für die Butter aus dem Fonds Rohstoffverbilligung der Branchenorganisation Milch (BOM) im Rahmen der Nachfolgelösung Schoggigesetz von Jahr zu Jahr tiefer. Daher hatten die Schweizer Schokoladenhersteller einen zunehmenden Rohstoffpreisnachteil. 2022 wurde zudem seitens der Milchbranche bewusst entschieden, dass sie aufgrund des Buttermangels in der Schweiz auf den Inlandmarkt setzen, und es wurde der exportierenden Schokoladen- und Dauerbackwarenbranche ein preisliches Signal gegeben, dass Importbutter kein Problem darstellen würde. Daher waren gewisse Lebensmittelhersteller gezwungen, im Ausland Milchgrundstoffe einzukaufen. Dies wurde erst im Jahr 2025 seitens BO Milch mit der Erhöhung der Zahlungen für Milchfett korrigiert. Da die Verträge der verarbeitenden Lebensmittelhersteller längere Laufzeiten haben, reagiert das System jeweils träge auf Änderungen.

11. Hat sich die Nachfolgelösung Schoggigesetz bewährt?

Das SECO hat am 21. März 2025 eine Studie (Bundesrat nimmt Evaluation der Begleitmassnahmen zur Aufhebung der Ausfuhrbeiträge zur Kenntnis) veröffentlicht, welche den Erfolg der aktuellen Regelung bestätigt und empfiehlt, den seit 2019 eingeführten Regelrahmen in seiner bestehenden Form zu erhalten.

12. Warum ist die Beibehaltung dieser Regelung aus Sicht von CHOCOSUISSE und BISCOCUISSE wichtig?

Die Weiterführung und gegebenenfalls sogar der Ausbau der Nachfolgelösung sind für die exportierende Schweizer Schokoladenindustrie und weitere exportierende Lebensmittelhersteller unverzichtbar, damit sie im Exportgeschäft einigermassen konkurrenzfähig bleiben. Denn die Schweizer Schokoladen- und Süsswarenindustrie ist zwar weltweit für ihre herausragende Qualität bekannt. Doch die Rohstoffe wie Milch und Getreide sind in der Schweiz teuer, was die Wettbewerbsfähigkeit auf den internationalen Märkten erschwert. Diesen Rohstoffpreisnachteil auszugleichen, ist der Zweck der Nachfolgelösung des Schoggigesetzes und hat sich bewährt.

13. Welche wirtschaftliche Bedeutung hat die Nachfolgelösung Schoggigesetz?

Das Verfahren ermöglicht der exportierenden Schweizer Nahrungsmittelindustrie den Zugang zu Rohstoffen zu international konkurrenzfähigen Preisen. Dies ist volkswirtschaftlich von grosser Bedeutung: So wies der Bundesrat in seiner Antwort auf die Interpellation 22.3860 «Wie können bestehende Standortnachteile der zweiten Verarbeitungsstufe der Lebensmittelindustrie beseitigt und künftige Nachteile verhindert werden?» darauf hin, dass die Schweiz im Jahr 2020 für 227 Millionen Franken Agrarprodukte im Rahmen des Verfahrens zur aktiven Veredelung einführte, während der Wert der verarbeiteten und unter dem gleichen Verfahren wieder ausgeführten Erzeugnisse 2,385 Milliarden Franken betrug.

14. Was war das Schoggigesetz ursprünglich?

Mit dem 1974 eingeführten «Schoggigesetz» wurde bis Ende 2018 der agrargrenzschutzbedingte Rohstoffpreis-Nachteil der Exporteure von verarbeiteten Milch- und Getreidegrundstoffen (z.B. in Milchschokolade oder Biscuits) anhand von zwei Elementen ausgeglichen:

• Direkte Ausfuhrbeiträge des Bundes an die Exporteure

• Aktiver Veredelungsverkehr für die Exporteure, mit einem Konsultationsverfahren
  Exporteure konnten Gesuche für vorübergehende Importe von Rohstoffen stellen. Dabei musste aber jeweils ein aufwändiges und lange dauerndes Konsultationsverfahren durchgeführt werden.